Laut einer EU-Umfrage von 2008 möchten neun von zehn Europäer(innen) nicht in einer stationären Einrichtung betreut werden. Von den derzeit gut 2,3 Millionen Pflegebedürftigen in Deutschland können mehr als zwei Drittel diesen Wunsch verwirklichen: 69 Prozent werden zu Hause zumeist durch Familienangehörige versorgt. Nur ein knappes Drittel (555.000) greift zusätzlich und ausschließlich auf ambulante Dienste zurück. [1]
Mit der zunehmenden Zahl alter Menschen wird auch die Zahl der Pflegebedürftigen in den nächsten Jahren weiter steigen – wenn wir von einem unverändert hohen Lebensstandard ausgehen. [2] Die voraussichtliche Zahl an Pflegebedürftigen in Deutschland schwankt je nach Szenario. Bei einem moderaten Anwachsen gehen Schätzungen von drei Millionen im Jahr 2030 aus. [3]
Die Zahl der Beschäftigten im Pflegebereich stieg zwar auch in den letzten Jahren – trotz Wirtschaftskrise. [4] Insgesamt ist dieser Anstieg aber nicht bedarfsdeckend. [5] Im Jahr 2010 gab es circa 800.000 Beschäftigte im Pflegebereich [6], wobei der Anteil von Menschen mit Migrationshintergrund – anders als oft vermutet – unter ihrem Anteil an der Bevölkerung liegt. Laut Statistik der Bundesagentur für Arbeit sind es weniger als vier Prozent Ausländer(innen). Deren Anteil an der Bevölkerung liegt bei knapp neun Prozent. Der Anteil von Altenpfleger(inne)n mit Migrationshintergrund erscheint mit 18,3 Prozent [7] relativ hoch, entspricht aber nicht dem Anteil dieser Personengruppe von über 20 Prozent an der erwerbsfähigen Bevölkerung.
Der Anteil von aus dem Ausland angeworbenen Arbeitskräften ist minimal: Im Jahr 2010 wurden nur 116 Arbeitsgenehmigungen für Pflegekräfte aus Nicht-EU-Staaten erteilt und 2357 Arbeitsgenehmigungen für ungelernte und einschlägig ausgebildete Arbeitskräfte aus den neuen EU-Staaten.
Von Fachkräftemangel sind nicht die Industrienationen mit ihren alternden Gesellschaften besonders betroffen, sondern die ärmeren Staaten Europas und die Staaten Afrikas und Asiens, aus denen Personal in großem Umfang abwandert. [8]
Auch aus Deutschland wandern zusehends mehr Fachkräfte ab, Schätzungen gehen von 1000 pro Jahr aus. [9] Bei der Anwerbung von Pflegepersonal konkurriert Deutschland mit anderen Staaten, die wie die Schweiz, Schweden oder Luxemburg einen Großteil ihres Pflegepersonals durch Anwerbung abdecken und die bessere Arbeitsbedingung bieten als Deutschland.
Arbeitsplatz Haushalt: ein informeller Arbeitsmarkt
Haus- und Pflegearbeit gilt als Familienarbeit. Das Übertragen dieser Arbeit auf bezahlte Kräfte ist in Deutschland nicht selbstverständlich und wird von vielen Frauen auch als persönliches Versagen wahrgenommen. Die Lebenswirklichkeit macht es aber immer öfter nötig und finanziell möglich, diese Arbeiten nicht selbst zu erledigen. Als typische Frauenarbeit wird sie trotz steigender Nachfrage wenig wertgeschätzt und schlecht bezahlt. Eine Folge ist, dass sie kaum als Teil des regulären Arbeitsmarktes angesehen wird. Das ganze Arbeitsmarktsegment befindet sich in einer Grauzone: In circa 4,5 Millionen Privathaushalten wird schwarz gearbeitet. Das sind circa 95 Prozent des Gesamtvolumens. [10]
Die Versorgung von Pflegebedürftigen wird, um die gewünschte Pflege zu sichern, fast ausschließlich von Beschäftigten aus dem Ausland übernommen. Diese leben in der Regel im Haushalt (sogenannte Live-ins) und stehen mehr oder weniger rund um die Uhr zur Verfügung. Es handelt sich fast durchgehend um Schwarzarbeit, die Schätzungen sprechen von circa 150.000 bis 200.000 Beschäftigten. Dem standen 2008 lediglich 1712 legal aus dem Ausland angeworbene Frauen gegenüber. 2009 kam es zu 1571 und 2010 zu 1948 neuen Anmeldungen. [11]
Rechtliche Rahmenbedingungen
Bei den Beschäftigten in Haushalten mit Pflegebedarf handelt es sich mehrheitlich um Frauen aus Polen, Tschechien, der Slowakei, Rumänien oder Bulgarien – also um EU-Bürger(innen), deren Beschäftigung auch legal möglich wäre. Nur für Rumän(inn)en und Bulgar(inn)en gibt es noch bis 2014 Beschränkungen beim Arbeitsmarktzugang.
Betreuung von Pflegebedürftigen durch selbstständige EU-Bürger(innen)
Alle EU-Bürger(innen) – auch Angehörige aller neuen EU-Staaten – dürfen in Deutschland nach den gleichen Vorschriften wie Deutsche ein Unternehmen gründen (Niederlassungsfreiheit). Soweit die Leistungen bei Hilfen im Haushalt liegen beziehungsweise es vor allem auf Präsenz ankommt, ist eine weitgehend ungeregelte Tätigkeit möglich. Bei einer Rund-um-die-Uhr-Betreuung ist aber zu beachten, dass es sich nach bisheriger Rechtsprechung fast immer um Scheinselbstständigkeit handelt, da die Arbeitnehmer(innen) typischerweise für nur einen Auftraggeber arbeiten, weisungsgebunden sind und kein unternehmerisches Risiko tragen. [12] Für die Auftraggeber besteht das Risiko, die Sozialversicherungsbeiträge nachzahlen zu müssen, und es droht ein Verfahren wegen Steuerhinterziehung.
Betreuung von Pflegebedürftigen durch Anbieter im EU-Ausland
Viele Agenturen aus Mittelosteuropa, die häusliche Pflege anbieten, berufen sich auf die Dienstleistungsfreiheit und entsenden Arbeitskräfte in die Haushalte. Ihr Vorteil ist, dass der Sitz des Betriebs nicht in Deutschland liegt und bezüglich der Sozialstandards weitgehend das Recht des Herkunftslandes gilt. Auch bei entsandten Arbeitskräften ist aber der deutsche Arbeitsschutz, also das Arbeitszeitgesetz, der gesetzliche Urlaubsanspruch und der Anspruch auf Lohnfortzahlung im Krankheitsfall zu beachten.
Seit August 2010 gilt auch der Pflege-Mindestlohn [13] mit einem Stundenlohn von 8,50 Euro in den westdeutschen Bundesländern und Berlin sowie von 7,50 Euro in Ostdeutschland. Allerdings ist der Mindestlohn nur anwendbar, wenn überwiegend mindestens Grundpflegeleistungen und nicht vorrangig rein haushaltsbezogene oder allgemeine Betreuungsleistungen erbracht werden. [14]
Problematisch an diesem Modell ist, dass die Dienstleistungsfreiheit nur Tätigkeiten umfasst, die vom Anbieter auch im Land seiner Niederlassung und in Deutschland nur vorübergehend erbracht werden. Das Anbieten von auf Dauer angelegten Dienstleistungen fällt nicht unter die Dienstleistungs-, sondern unter die Niederlassungsfreiheit.
EU-Bürger(innen) als unselbstständig Beschäftigte
Die Pflegebedürftigen oder ihre Angehörigen können auch selbst als Arbeitgeber(innen) auftreten. Arbeitnehmer(innen) aus Estland, Lettland, Litauen, Polen, Slowenien, der Slowakischen und der Tschechischen Republik sowie aus Ungarn genießen seit dem 1. Mai 2011 die volle Arbeitnehmerfreizügigkeit (Art. 45 AEUV [15]) und können seither ohne Weiteres auch in Privathaushalten beschäftigt werden.
Staatsbürger(innen) Rumäniens und Bulgariens haben noch bis 31. Dezember 2013 nur einen beschränkten Zugang zu unselbstständiger Beschäftigung. Dies bedeutet aber kein Verbot, überhaupt eine Beschäftigung aufzunehmen. Sie dürfen als sogenannte Haushaltshilfen in Privathaushalten von Pflegebedürftigen in Deutschland arbeiten (§ 21 Beschäftigungsverordnung). Neben hauswirtschaftlichen Tätigkeiten dürfen sie auch notwendige pflegerische Alltagshilfen erbringen. Nachgewiesen werden muss die Pflegebedürftigkeit, nicht aber, dass die Arbeitskraft über entsprechende Qualifikationen oder ausreichende Deutschkenntnisse verfügt. [16]
Der private Arbeitgeber muss die Arbeitskraft anmelden und einschlägige Arbeitnehmerschutzregelungen beachten.
Meldepflichten
Der Arbeitgeber ist für die Anmeldung und dafür verantwortlich, Steuern und Sozialabgaben abzuführen. Informationen dazu gibt es bei der Bundesagentur für Arbeit [17] oder den Verbraucherzentralen. [18]
Werden die sozialversicherungsrechtlichen oder die gewerberechtlichen Melde-, Beitrags- oder Aufzeichnungspflichten oder die steuerlichen Pflichten nicht erfüllt, handelt es sich um Schwarzarbeit (§ 1 Abs. 2 Nr. 1 Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz).
Die unterbliebene Abführung von Lohnsteuer ist Steuerhinterziehung (§ 370 Nr. 2 AO). Die im Rahmen von Schwarzarbeit unterlassene Abführung von Sozialversicherungsbeiträgen ist als Vorenthalten und Veruntreuen von Arbeitsentgelt eine Straftat (§ 266a StGB). [19] Die Beiträge müssen nachträglich in voller Höhe entrichtet werden.
Arbeitszeit
Es gilt das Arbeitszeitgesetz (ArbZG). Privathaushalte sind davon nur dann ausgenommen, wenn der/die Beschäftigte in häuslicher Gemeinschaft mit der anvertrauten Person zusammenlebt und sie eigenverantwortlich erzieht, pflegt oder betreut, wie dies beispielsweise bei SOS-Kinderdorfmüttern der Fall ist. Die Anwendung dieser Ausnahme bei der häuslichen Betreuung Pflegebedürftiger scheitert regelmäßig an der mangelnden Eigenverantwortlichkeit der ausländischen Hilfskräfte.
Die wöchentliche Höchstarbeitszeit ist auf durchschnittlich 48 Stunden begrenzt (§ 7 Abs. 8 ArbZG), es ist eine tägliche Ruhezeit von mindestens elf Stunden einzuhalten (§ 5 Abs. 1 ArbZG). In der Diskussion ist, ob es sich bei der dauernden Anwesenheit im Haushalt von Pflegebedürftigen überhaupt um Arbeitszeit handelt. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes sind Zeiten, zu denen sich die Arbeitskraft an einem vom Arbeitgeber bestimmten Ort aufhält, grundsätzlich Arbeitszeit, auch wenn die Arbeitskraft sich während der Nichtinanspruchnahme ausruhen kann (Bereitschaftszeit). [20] Ob es sich bei der dauernden Anwesenheit der Haushaltshilfen nur um Rufbereitschaft – also nicht um Arbeitszeit – handelt, ist noch nicht höchstrichterlich entscheiden. Dagegen spricht, dass die Grundlage des Arbeitsverhältnisses ja gerade der Bedarf nach einer ständig verfügbaren Arbeitskraft ist und deshalb die dauernde Anwesenheit vor Ort vom Arbeitgeber gefordert wird.
Lohn
Staatsangehörigen Rumäniens und Bulgariens darf eine Arbeitserlaubnis nur erteilt werden, wenn sie nicht zu ungünstigeren Arbeitsbedingungen als vergleichbare deutsche Arbeitnehmer(innen) beschäftigt werden (§ 39 Abs. 6 i.V.m. § 39 Abs. 2 Aufenthaltsgesetz). [21] Die Entlohnung der nach § 21 Beschäftigungsverordnung angeworbenen Haushaltshilfen folgt entweder den Tarifen für Haushaltswirtschaft und liegt zwischen 1295 Euro (Bremen) und 1499 Euro (Berlin). Für Kost und Logis sind bis zu 407 Euro anzusetzen. Sofern die Pflege im Vordergrund steht, gilt der Pflegemindestlohn von 8,50 Euro (West) beziehungsweise 7,50 Euro (Ost).
Bei anderen EU-Bürger(inne)n ist fraglich, inwieweit auch Privathaushalte an diese Vorgaben gebunden sind. Der Lohn darf aber jedenfalls nicht mehr als ein Drittel unter den üblichen, an den Tarifverträgen orientierten Löhnen liegen, sonst ist er sittenwidrig und es ist stattdessen der übliche Lohn zu zahlen. [22]
Die Qualität der Arbeit: (k)ein Thema?
Die Schwarzarbeit in der häuslichen Pflege resultiert also nicht aus einem ausländerrechtlichen Verbot. Wesentlich sind vielmehr die für viele ungewohnten bürokratischen Anforderungen durch die Arbeitgeberposition. Ein weiterer Aspekt sind die Kosten: Mit dem Pflegegeld stehen monatlich zwischen 225 und 685 Euro zur Verfügung; bei einer Kombination mit Sachleistungen erhöht sich das Finanzvolumen etwas. Eine umfassende häusliche Betreuung durch bezahlte Dienstleistungserbringer lässt sich aus den Mitteln der Pflegekasse mithin nicht finanzieren.
Nach einer Umfrage von 2011 waren 21 Prozent der Befragten bereit, aus Kostengründen für die Pflege ihrer Angehörigen eine ausländische Pflegekraft einzustellen, die mit in der Wohnung der Betroffenen wohnt. Bei Immobilienbesitzer(inne)n lag die Quote noch etwas darüber. [23] Nach einer Umfrage von 2007 würden immerhin 54 Prozent der Befragten eine (illegale) osteuropäische Pflegehilfe einsetzen, um die Kosten für eine stationäre Pflege zu vermeiden. 47 Prozent würden die Pflege privat organisieren, um das Erbe zu erhalten. [24]
Nach einer Untersuchung der Qualität von Vermittlungsagenturen durch die Stiftung Warentest kann jede elfte Haushaltshilfe nicht mit dem Betreuten kommunizieren. [25] Gerade die Betreuung Pflegebedürftiger lebt aber auch von Kommunikation. In der häuslichen Betreuung scheint es hinnehmbar, dass un- oder angelernte Kräfte echte Pflegearbeit übernehmen. Gesucht werden zwar Personen mit Pflegeerfahrung, eine entsprechende berufliche Qualifikation der Hilfskräfte ist mittlerweile aber selten. Ausgebildete Kräfte wandern kaum mehr nach Deutschland in die Schwarzarbeit, sondern haben bessere Optionen. [26]
Die meisten arbeiten unter Tarif
Fast alle ausländischen Haushaltshilfen arbeiten unter Tarif. Auf die reale Arbeitszeit hochgerechnet erhalten auch die nach Tarif bezahlten Kräfte nur einen Niedrigstlohn. Arbeitnehmerrechte wie bezahlter Urlaub oder Lohnfortzahlung im Krankheitsfall bleiben auf der Strecke. Werden die Betroffenen krank, ist die Versorgung schwierig, da oft nicht auf eine Krankenversicherung zurückgegriffen werden kann. Es besteht zwar auch bei Schwarzarbeit eine Pflichtmitgliedschaft in der gesetzlichen Krankenversicherung. Ansprüche daraus lassen sich aber ohne Aufdeckung der Schwarzarbeit und bei Menschen in aufenthaltsrechtlicher Illegalität auch des Status nicht verwirklichen. Aus demselben Grund sind auch Unfälle problematisch. Ansprüche aus der gesetzlichen Unfallversicherung bestehen, ihre Inanspruchnahme könnte aber die Schwarzarbeit aufdecken. Notwendige Behandlungen unterbleiben oder werden auf einen der Heimataufenthalte verschoben.
Unrechtsbewusstsein aufseiten der Arbeitgeber gibt es kaum: In einer Untersuchung der Stiftung Warentest [27] wird bemängelt, es dominiere ein laxer Umgang mit dem Recht. So fehle es etwa am Bewusstsein dafür, dass die ausländische Kraft nicht einfach rund um die Uhr im Einsatz stehen dürfe.
Die Schwarzarbeit im Haushalt geschieht mit Duldung der Gesellschaft. Begründet wird dies damit, dass es ja keine legalen Lösungen gebe. Wie oben dargestellt, ist dies allerdings unzutreffend. Alternativen zur Schwarzarbeit werden oft gar nicht geprüft oder pauschal als zu teuer und/oder zu kompliziert verworfen. Der „Preis“ für die preisgünstige Schwarzarbeit in Haushalten von Pflegebedürftigen, den die Gesellschaft letztlich bezahlt, ist hoch: Es ist die Entwertung der Pflegebedürftigen, der Arbeitnehmer(innen) und der Pflege. Ein Umdenken tut not.
Endnoten:
[1] Pflegestatistik 2009, S. 12.
[2] Statistische Ämter des Bundes und der Länder (Hrsg.): Auswirkungen auf Krankenhausbehandlungen und Pflegebedürftige im Bund und in den Ländern. in: Demografischer Wandel in Deutschland Heft 2/2008, S. 26.
[3] Ebd.
[4] Bundesagentur für Arbeit, Arbeitsmarktberichterstattung: Gesundheits- und Pflegeberufe in Deutschland. Nürnberg, 2010, S. 8.
[5] Statistische Ämter des Bundes und der Länder (Hrsg.): Auswirkungen auf Krankenhausbehandlungen und Pflegebedürftige im Bund und in den Ländern. in: Demografischer Wandel in Deutschland Heft 2/2008
[6] http://www.bmg.bund.de/pflege/ich pflegeweil/anmeldung.html
[7] Robert Koch Institut/Statistisches Bundesamt: Gesundheitsberichterstattung des Bundes, Themenheft 46 – Beschäftigte im Gesundheitswesen, ergänzende Wertetabellen zu den Abbildungen, Stand: Juni 2009, S. 31
[8] Steward, James; Clarc, Darlene; Clarc, Paul F.: (Hrsg.): Abwanderung und Anwerbung von Fachkräften im Gesundheitswesen. in: Focus Migration, Kurzdossier Nr. 7/2007, S. 1 f.; Kingma, Mireille, Berlin-Institut für Bevölkerung und Entwicklung (Hrsg.): Krankenschwestern weltweit auf Wanderschaft. Berlin, 2010, S. 2 f.
[9] Ognyanova, Diana: Warum migrieren Pflegekräfte? in: DBFK-Aktuell, Die Schwester/Der Pfleger 4/2011, S. 372ff.
[10] Vgl.: Hüther, ;Michael, Institut der deutschen Wirtschaft (Hrsg.): Arbeitsplatz Privathaushalt. Pressestatement vom 24. Februar 2009; Deutsche Rentenversicherung Knappschaft-Bahn-See (Hrsg.): Minijobs und Schwarzarbeit in Privathaushalten. Bochum, 2009; http://statistik.arbeitsagentur.de => Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte nach der Klassifikation der Wirtschaftszweige (Stichtag 30. September 2010); Bundesagentur für Arbeit: Statistik, Beschäftigung nach Ländern in wirtschaftsfachlicher Gliederung Dezember 2010; www.minijob-zentrale.de => Quartalsberichte: IV. Quartal 2010.
[11] Statistik der Zentralen Auslands- und Fachvermittlung der Bundesagentur für Arbeit.
[12] Amtsgericht München, Geschäftszeichen: 1115 OWi 298 Js 43552/07.
[13] Verordnung über zwingende Arbeitsbedingungen für die Pflegebranche v. 15. Juli 2010, Bundesanzeiger 2010 Nr. 110, S. 2571.
[14] Riede, Marc: Arbeitnehmerfreizügigkeit 2011. in: Neue Caritas Heft 8/2011, S. 26.
[15] Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union.
[16] Weitere Informationen: Durchführungsanweisungen der Bundesagentur für Arbeit (BA), Vermittlung von Haushaltshilfen in Haushalte mit Pflegebedarf (Stand Mai 2010); www.arbeitsagentur.de, „Bürgerinnen & Bürger“, „Arbeit und Beruf“, „Vermittlung“, „Haushaltshilfen“.
[17] http://www.arbeitsagentur.de>Unternehmen>Arbeitskraeftebedarf>Vermittlung>Haushaltshilfen/Haushaltshilfen
[18] Zum Beispiel: www.verbraucherzentralebayern.de>Gesundheit + Pflege > Ambulante Pflege > Hilfe rund um die Uhr - (l)egal durch wen?; http://www.verbraucherzentrale-rlp.de >Gesundheit und Pflege > Downloads.
[19] Für eine einmonatige illegale Beschäftigung wurde im Dezember letzten Jahres eine Geldbuße von 5000 Euro verhängt (www.zoll.de).
[20] EuGh-Urteil v. 9. September 2003 (Rs. C-151/02); EuGh-Urteil v. 25. November 2010 (Rs. C-429/09).
[21] Durchführungsanweisungen der BA, Vermittlung von Haushaltshilfen in Haushalte mit Pflegebedarf (Stand Mai 2010) Rn. 4.3.4.
[22] BAG, Urteil vom 22. April 2009, Aktenzeichen 5 AZR 436/08.
[23] IMMOWELT.DE (Hrsg.): Repräsentative Studie zu Wohnen und Leben in Deutschland. Nürnberg, 23. Februar 2011.
[24] Bange, Thorsten; Röthing, Iris: Qualität ja, aber nicht um jeden Preis. in: Wohlfahrt intern, 9/2007, S. 8 ff.
[25] KA-News.de, ausländische Pfleger: Warentest prüft Vermittlung. Pressemeldung vom 23. April 2009.
[26] Kingma, Mireille, Berlin-Institut für Bevölkerung und Entwicklung (Hrsg.): Krankenschwestern weltweit auf Wanderschaft. Berlin, 2010, S. 2.
[27] KA- News.de, Ausländische Pfleger, ebd.
Hinweis: Dieser Artikel wurde bereits im Neue Caritas Jahrbuch 2012 veröffentlicht.
Audio-Podcast: In diesem Interview, dass mit Dr. Elke Tießler-Marenda am Rande der Tagung "Deutschland im Pflegenotstand – Perspektiven und Probleme von Care Migration" in der Heinrich-Böll-Stiftung am 11. März 2014 geführt wurde, beschreibt Tießler-Marenda die schwierige Situation von Care-Migrantinnen in deutschen Haushalten.
