Europäische Union und westlicher Balkan: Aussicht auf Geschlechtergleichstellung?

Einleitung

Die Europäische Union (EU) hat sich zu einem wichtigen Akteur im Bereich Geschlechtergleichstellung entwickelt. Im Hinblick darauf ist es dennoch wichtig zu fragen, ob die EU schlagkräftig genug ist, um die allgemeinen strukturellen und institutionellen Aspekte von Geschlechterungleichheiten in den unterschiedlichen Ländern und Regionen zu anzugehen. In diesem Beitrag präsentiere ich empirische Daten aus zwei westlichen Balkanstaaten, Kroatien und der EJR Mazedonien, um die Effektivität der Geschlechterstrategie der EU näher zu beleuchten: Welche Vorzüge und Grenzen hat die EU- Geschlechtergleichstellungspolitik für den westlichen Balkan? Während die kroatischen und mazedonischen EU-Beitrittsverfahren förderlich für die Einführung der neuen Rechtsvorschriften zu Geschlechtergleichstellung und entsprechenden institutionellen Mechanismen gewesen sind, weist die Geschlechterstrategie in Kroatien und Mazedonien gleichzeitig ernstzunehmende Grenzen auf. Dazu zählt unter anderem – und das ist vielleicht das größte Defizit – die große Diskrepanz zwischen festgesetzten Zielen und ihrer tatsächlichen Umsetzung.

Die mangelhafte Umsetzung steht in direktem Zusammenhang mit einem fehlenden Bewusstsein für Gesetze zur Geschlechtergleichstellung und deren Implementierung auf Seiten der Gesetzgeber und Bürokraten. Unter der Ebene rechtlicher Garantien gibt es außerdem informelle soziale Mechanismen, die Frauen davon abhalten, ihre Rechte effektiv wahrzunehmen. Unter den Mechanismen, die die Wirksamkeit der Rechte in Kroatien und Mazedonien einschränken, richten politische und administrative Korruption sowie politische Bigotterie den größten Schaden an, da beide den Grundprinzipien von Geschlechtergleichstellung und Demokratie entgegenwirken. Ich behaupte, dass ohne tiefgreifende institutionelle Veränderungen sowie Veränderungen in der politischen Kultur in Kroatien und Mazedonien die mangelhafte Einhaltung der EU-Geschlechtergleichstellungs-normen und –politiken schwer zu beheben sein wird.

Europäische Union: ein starker Akteur im Bereich Geschlechtergleichstellung?

Trotz der Fülle von Forschungsarbeiten zur EU und Gender ist es nach wie vor unklar, wohin sich die EU mit ihren Geschlechterpolitiken bewegt und ob die Politiken letztlich mehr Gleichberechtigung zwischen Frauen und Männern fördern werden oder ob das Gegenteil der Fall sein wird. Eine optimistische Sicht auf die Verpflichtungen und transformativen Potentiale der EU in diesem Politikfeld hebt auf die progressive Vertiefung und Ausweitung der EU-Geschlechterpolitik in den letzten Jahrzehnten ab.[i] Heute besitzt die EU die Instrumente eines politischen Gefüges, das nicht nur “die Machtverhältnisse zwischen den Geschlechtern in verschiedenen, eigenen Handlungsfeldern bestätigt und gestaltet, sondern auch in Frage stellt”.[ii] Laut Sevil Sümer, hat “in der Geschlechterpolitik der EU eine grundlegende Evolution stattgefunden: von einem Schwerpunkt auf Frauenthemen hin zu einer Anerkennung der Geschlechterbeziehungen und der Notwendigkeit, den traditionellen Geschlechtervertrag zu transformieren.”[iii] Es wird erwartet, dass die Vertiefung der Zuständigkeiten der EU im Bereich Geschlechterpolitik im Vertrag von Amsterdam, die relativ breite Auslegung der EU-Beschäftigungspolitik sowie die Anerkennung der Vernetzung wirtschaftlicher Aspekte mit anderen Bereichen innerhalb eines Geschlechtersystems eine Situation schaffen wird, in der Politiken, die sich auf den Bereich Beschäftigung auswirken, ebenfalls zahlreiche andere geschlechterrelevante Bereiche  betreffen werden. [iv]

Eine eher skeptische Sicht argumentiert andererseits, dass trotz der Maßnahmen, die auf europäischer Ebene ergriffen wurden, um Diskriminierung zu beseitigen, noch viel zu tun bleibe. Geschlechtergleichheit in Europa sei nach wie vor schwer erreichbar. Zahlen aus dem Jahre 2009 zeigen, dass Frauen in Europa im Durchschnitt 17,4% weniger verdienen als Männer.[v] Obgleich der Anteil der Frauen an der Erwerbsarbeit steigt, bleiben die Arbeitsmärkte weiterhin stark segmentiert, wobei sich Frauen gehäuft in den schlechter bezahlten Branchen wiederfinden. Zudem zeichnet sich die wachsende Frauenerwerbsquote weitgehend durch einen hohen Anteil an Teilzeitarbeit aus.[vi] Das spiegelt die Tatsache wider, dass Frauen nach wie vor vornehmlich für die Kinderbetreuung und die Pflege von Alten und Behinderten zuständig sind. Außerdem sind Frauen in nationalen Parlamenten und anderen Entscheidungsgremien unterrepräsentiert. Derartige Ungleichheiten bestehen trotz der festen Zusage der EU, Geschlechtergleichstellung zu bewirken, und trotz eines anspruchsvollen Rahmenwerks von Antidiskriminierungsgesetzen, die in allen EU-Mitgliedsstaaten verabschiedet wurden, fort.

Diese Situation ist auf unterschiedliche Gründe zurückzuführen: Hauptgrund ist, dass das System - obgleich Geschlechtergleichstellung gesetzlich geschützt ist – auf der traditionellen Vorstellung eines Geschlechtervertrags basiert. Emanuela Lombardo, die die Auswirkungen der EU-Geschlechterpolitik in Spanien analysiert hat, behauptet, dass die EU-Geschlechterpolitik nach wie vor im “Wollstonecraft Dilemma” gefangen ist, da sie Maßnahmen hervorbringt, die immer gewisse negative Auswirkungen auf Frauen haben.[vii] Laut Lombardo besteht das Hauptproblem darin, dass die politischen Strategien nach wie vor auf das Bekämpfen von Symptomen abzielen und keine gesteigerte Aufmerksamkeit auf die Ursachen von Geschlechterungleichheit lenken, wie z.B. auf Strukturhindernisse in Form eines patriarchalischen Systems.[viii]

Gleichermaßen beschreibt Ilona Ostner die Ergebnisse der verschiedenen Richtlinien als zweischneidiges Schwert. Sie meint, dass die Gesetze Diskriminierung nicht abgeschafft, sondern lediglich “gute Gründe für diskriminierende Praktiken und eine Mindestbedarfsprüfung” gebraucht hätten”.[ix] Sozialpolitiken seien im Zuge der europäischen Integration nur insoweit aufgeblüht, als sie in die Ordnungspolitiken der negativen Integration passten - im Gegensatz zu den Umverteilungspolitiken der positiven Integration.[x] Daher würden Politiken, die die zentrale Bedeutung der geschlechterspezifischen Aufteilung von Pflege- und Betreuungsarbeit sowie die Notwendigkeit des Aufteilens von Familienaufgaben außer Acht lassen, letztlich zu marktorientierten Politiken, die flexible Beschäftigungsformen fördern.[xi] Die in den Geschlechtergleichstellungspolitiken der EU enthaltenen Chancen und Grenzen wurden auch auf der Ebene der Mitgliedsstaaten evaluiert. Vergleichende Europäisierungsstudien geben Erklärungen für Unterschiede in der nationalen Anpassung an EU-Gesetze und Politiken.[xii] Die Wirkung und Bedeutung der Europäisierung ist von Land zu Land unterschiedlich, da jedes Land andere Traditionen, Politiken und Institutionen hat.[xiii] Was Geschlechtergleichstellung angeht, so zeigt eine in den letzten Jahrzehnten durchgeführte Überprüfung der Politikgestaltung und politischen Ergebnisse eine Diskrepanz zwischen den Verpflichtungen auf EU-Ebene und den Ergebnissen auf Ebene der Mitgliedsstaaten im Hinblick auf die Umsetzung der EU-Geschlechtergleichstellungsrichtlinien.[xiv]

Der Erweiterungsprozess hat außerdem das Problem der Auswirkungen der EU auf die Entwicklung der Geschlechterpolitik in mittel- und osteuropäischen (MOE) Ländern zu Tage gefördert. Laut unterschiedlichen empirischen Studien gibt es eine Tendenz, dass die MOE-Staaten Genderpolitiken nicht zur Verbesserung der Geschlechtergleichstellung ausgestalten, sondern vielmehr um Zugang zu unterschiedlichen EU-Kompetenzbereichen zu bekommen. Infolgedessen ist die Umsetzung von verabschiedeten EU-Rechtsvorschriften im Bereich Geschlechtergleichstellung langsam und uneinheitlich.[xv] Der vorliegende Beitrag liefert eine ausführlichere Betrachtung der Vorzüge und Grenzen von EU-Geschlechtergleichstellungspolitiken in zwei westlichen Balkanstaaten: Kroatien und Mazedonien. Kroatien und Mazedonien gehören zu einer Region, in der die Einführung von Demokratie mit langfristigen Hindernissen verbunden ist; mit Hindernissen, die sehr viel größer sind als in den MOE-Staaten, die bereits EU-Mitglieder geworden sind. Durch das Analysieren der Entwicklungen im Bereich Geschlechtergleichstellung in den beiden westlichen Balkanstaaten zielt die vorliegende Studie darauf ab, unser Wissen über die Möglichkeiten und Grenzen der EU bei der Bekämpfung von Geschlechterungleichheiten in potentiellen Mitgliedsstaaten zu erweitern.

“Fassadendemokratien” der Europäische Union und des westlichen Balkans

Seit den 1990er Jahren ist die EU ununterbrochen an einem komplexen Prozess der Stabilisierung und progressiven Integration des westlichen Balkans beteiligt gewesen. Heute wird der Begriff “Westlicher Balkan” verwendet, wenn es um die Länder Albanien, Bosnien und Herzegovina (BiH), Kroatien, die Republik Mazedonien, Serbien, Montenegro und das Kosovo geht. Alle westlichen Balkanstaaten streben eine EU-Mitgliedschaft an. 2003 erklärte die EU, dass die Zukunft der Balkanstaaten in der Europäischen Union liegt.[xvi] Die Balkanpolitik der EU hat sich von einer durch Sicherheitsthemen geprägten Agenda zu einer Politik entwickelt, die einen Schwerpunkt auf die EU-Beitrittsaussichten für die westlichen Balkanstaaten legt. Es wird jedoch gesagt, dass die Länder des westlichen Balkans eine andere politische Kultur als die anderen osteuropäischen Staaten haben.[xvii] Die Länder in dieser Region haben ernstzunehmende politische und sicherheitsrelevante Probleme, z.B. bestehende Intoleranz, pathologischen Nationalismus und Xenophobie, eine unterentwickelte demokratische politische Kultur und einen Mangel an Kompromissbereitschaft.[xviii] Der westliche Balkan stellt für die EU den wohl bisher schwierigsten Kreis von zukünftigen Beitrittsländern dar. Die meisten der neu gegründeten Staaten sind schwach; die Rechtstaatlichkeit hat sich noch nicht etabliert; die Privatisierung findet willkürlich statt, was zu einer weiteren Kriminalisierung der Wirtschaft und der gesamten Gesellschaft beigetragen hat; und die Korruption ist nach wie vor sehr hoch.[xix] Der wirtschaftliche Niedergang hatte verheerende Auswirkungen auf den Lebensstandard und das Gesundheitssystem in der gesamten Region und zwang Millionen von Menschen bis zum Ende der 1990er Jahre, die bis dahin ein sicheres Einkommen bezogen hatten, geradewegs in die Armut. Diese Umstände bringen alle BürgerInnen, insbesondere die Verletzlicheren, in eine sehr prekäre Situation. Frauen in den westlichen Balkanstaaten, die mit diesen großen Schwierigkeiten leben müssen, haben außerdem extrem turbulente Zeiten (durch ein Jahrzehnt von Konflikten und Kriegen) während und nach dem Zerfall Jugoslawiens durchlebt. In Bezug auf Geschlechtergleichstellung können wir annehmen, dass die westlichen Balkanstaaten für die EU als Förderer von Geschlechtergleichstellung einen sehr ungünstigen politischen Kontext darstellen. Zudem ist es wichtig, das komplexe Erbe der Politikgestaltung im Bereich Geschlechtergleichstellung während der Zeit des Kommunismus mit zu berücksichtigen. Es wird oft behauptet, dass Geschlechtergleichstellung eine der Haupterrungenschaften der osteuropäischen kommunistischen Regime war. Die Verfassungen statteten Frauen und Männer mit gleichen politischen, wirtschaftlichen und sozialen Rechten aus.[xx] Die Gleichstellungspolitiken der kommunistischen Parteien, wie relativ hohe Mindestlöhne, großzügige Mutterschafts- und Kinderbetreuungsvergünstigungen, förderten die Erwerbsquote der Frauen.[xxi] Viele Fortschritte im Bereich Geschlechtergleichstellung blieben jedoch zweifelhaft und widersprüchlich. Einige WissenschaftlerInnen behaupten, dass das kommunistische Experiment nichts anderes war als ein Fall “erzwungener Emanzipation” und dass die Einbeziehung von Frauen in das öffentliche Leben “unaufrichtig” war, da sie durch wirtschaftliche Interessen und nicht durch ein Interesse an Geschlechtergleichstellung getrieben war.[xxii] Trotz der überall propagierten Geschlechtergleichstellung im Bereich bezahlte Arbeit war die Realität auf dem Arbeitsmarkt alles andere als geschlechterneutral, da es das staatliche sozialistische System nicht vermochte, die geschlechterspezifische Aufteilung des Arbeitsmarktes und das entsprechende Lohngefälle in den Griff zu bekommen.[xxiii] Außerdem gab es zu Zeiten des Kommunismus keinerlei geschlechterneutrale Bestimmungen im Justizsektor (z.B. Familiengesetze). Väter wurden z.B. nicht ermutigt, Kindererziehungsaufgaben zu übernehmen und es gab kein offizielles Konzept von Vaterschaftsurlaub.[xxiv] Der Mangel an geschlechtsneutralen Gesetzen sowie das Fehlen eines öffentlichen Geschlechteransatzes trugen zu einem starken Traditionalismus bezüglich Familie und Geschlechterrollen bei. Des Weiteren wurden einige zentrale Probleme in den Bereichen Geschlechtergleichstellung und Frauenrechte, wie sexuelle Belästigung und häusliche Gewalt, als “Privatsache” erachtet, in die sich der Staat nicht einzumischen habe und die in öffentlichen Debatten vollständig außen vor blieben.

Der vorliegende Beitrag analysiert die Wirksamkeit der EU-Politiken auf dem westlichen Balkan mit Hilfe eines Zweiländervergleichs zwischen Kroatien und Mazedonien.

Vorteile der EU-Geschlechtergleichstellungsstrategie für den westlichen Balkan

Die hier durchgeführte Untersuchung identifiziert drei Wirkebenen, für die der kroatische und makedonische EU-Beitrittsprozess vorteilhaft für die Entwicklung der Geschlechtergleichstellung in den beiden Ländern gewesen ist: 1. Die Einführung der neuen Rechtsvorschriften für Geschlechtergleichstellung; 2. die Einführung institutioneller Mechanismen zur Förderung von Geschlechtergleichstellung und 3. die Stärkung der Legitimität und des politischen Einflusses von Frauenbewegungen. Das Thema Geschlechtergleichstellung, ein Grundprinzip der Europäischen Union, war ein wichtiges Segment in den EU-Beitrittsauflagen, die verschiedene Änderungen in der kroatischen und makedonischen Gesetzgebung erforderlich machten, insbesondere in den Bereichen Arbeitgeber-/Arbeitsnehmerbeziehungen und häusliche Gewalt. In Mazedonien lassen sich sogar positive Auswirkungen der EU Gender Task Force of the Stability Pact[xxv] auf das mazedonische Wahlgesetz von 2002 beobachten, das festlegt, dass jeder dritte Platz auf den Parlamentswahllisten für das schwächer vertretene Geschlecht reserviert werden muss.[xxvi] Heutzutage sind 32,5% der mazedonischen Parlamentarier Frauen, der höchste Anteil in der MOE-Region[xxvii], während die Frauenrate im kroatischen Parlament bei 23,5% liegt.[xxviii]

Im Zuge des EU-Beitrittsprozesses haben die kroatische und mazedonische Regierung auch nationale Mechanismen zur Förderung von Geschlechtergleichstellung entwickelt und aufgebaut. In Kroatien gibt es seit 2000 das Parliamentary Gender Equality Committee, seit 2003 die Gender Equality Ombudsperson und seit 2004 das Government Office for Gender Equality. In Mazedonien wurde 1997 die Unit for Gender Equality innerhalb des Ministeriums für Arbeit- und Sozialpolitik (MLSP) von der Regierung aufgebaut. Ziel war es, die Förderung der Stellung von Frauen in Übereinstimmung mit internationalen Dokumenten zu beeinflussen. Zehn Kommissionen, Commissions on Gender Equality, innerhalb der zehn Gemeinderäte wurden 2000 in Mazedonien eingerichtet. 2003 wurde der Women’s MP Club gegründet; dieser arbeitet an der Förderung von Geschlechtergleichstellung im Allgemeinen sowie an der Angleichung an EU-Standards im Bereich Geschlechtergleichstellung und ist außerdem ein Service für gewählte Parlamentarierinnen. Es gibt etliche Anzeichen für positive Auswirkungen der EU auf die Entwicklung von Frauenorganisationen in beiden Ländern. Finanzielle Unterstützung für Frauenorganisationen und für Nichtregierungsorganisationen, die sich für Geschlechtergleichstellung einsetzen, ist ein wichtiges Element der EU-Strategie, um mehr Geschlechtergleichstellung zu erreichen. Frauenorganisationen aus Kroatien und Mazedonien diskutieren aktiv über die Auswirkungen des EU-Beitritts auf die Situation der Frauen und in gewissem Umfang auf die Zukunft Europas. Die Croatian women’s network und Macedonian women’s lobby sind zum Beispiel Mitglieder der Europäischen Frauenlobby. Traditionelle Frauenlobbynetzwerke in Europa sind eine Quelle für den Austausch von Wissen und ‘good practices’ sowie auch eine moralische Stütze, da man Teil des Netzwerks ist.

Grenzen der EU-Geschlechtergleichstellungsstrategie auf dem westlichen Balkan

Die Geschlechtergleichstellungsstrategie der EU hat in Kroatien und Mazedonien aber auch ernstzunehmende Grenzen, wie Tabelle 3 zeigt. Trotz der vorbenannten Errungenschaften ist Geschlechtergleichstellung alles andere als Realität. In beiden Ländern räumen die Regierungen der Bewältigung der wirtschaftlichen und politischen Situation Vorrang ein, wobei Geschlechterfragen eine untergeordnete Rolle spielen. Gesetze, die Chancengleichheit für Frauen garantieren, sind im Einklang mit europäischen Standards und Normen in beiden Ländern verabschiedet worden. Dennoch wird das Niveau der Umsetzung von Gesetzen als sehr gering wahrgenommen. Frauen in beiden Ländern sehen sich weiterhin einem Ungleichgewicht in Bezug auf Jobs, Gehälter und politische Repräsentation gegenüber.[xxix] Der Rechtsrahmen für Geschlechtergleichstellung ist vorhanden. Geschlechtergleichstellungs-gesetze und politische Rahmenbedingungen haben aber keine substantiellen Auswirkungen auf das tägliche Leben der BürgerInnen. In Kroatien und Mazedonien, wie in den meisten europäischen Ländern, haben die Frauen den größten Anteil an der Arbeitslosigkeit. Unter den Arbeitslosen beherrschen sie die einkommensschwachen Berufe wie Pflegearbeit, Textilindustrie, Dienstleistungsgewerbe, Bildung usw. Frauen werden gemeinhin für die gleiche Art der Arbeit schlechter bezahlt als Männer und sehen sich mit dem sogenannten Glass-Ceiling-Syndrom konfrontiert.[xxx] Eine jüngst von der Weltbank in Mazedonien durchgeführte Arbeitsmarktuntersuchung hat beispielsweise ergeben, dass ca. 83% des geschlechtsbedingten Lohngefälles im Land nicht erklärt werden kann, was auf die Diskriminierung der Arbeitnehmerinnen hindeutet.[xxxi] Fast 90% der Beschäftigten in der Textilindustrie, die zu den schlechter bezahlten Branchen zählt, sind Frauen. Laut Angaben aus dem Jahr 2006 gab es keine einzige Tätigkeit, bei der die durchschnittliche Bezahlung von Frauen höher war als die der Männer.[xxxii]

Neben den fortdauernden Geschlechterungleichheiten in der kroatischen und mazedonischen Gesellschaft gibt es weitere Beweise für die mangelhafte Umsetzung der EU-Gender-Richtlinien und Empfehlungen. Obgleich beide Länder spezielle Gesetze zur Geschlechtergleichstellung verabschiedet haben, gibt es nach wie vor nur wenige Klagen in Bezug auf Aspekte der Geschlechterdiskriminierung. 2009 zum Beispiel erhielt das Büro des mazedonischen Ombudsmanns lediglich eine einzige Beschwerde aufgrund von Geschlechterdiskriminierung (Europäische Kommission 2010). Dies deutet unter anderem auf das fehlende Bewusstsein der BürgerInnen für die Möglichkeiten des Einklagens von Schutz und Rechten im Bereich Geschlechtergleichstellung, Arbeit und Beschäftigung sowie häusliche Gewalt hin. Frauen-NGOs in Kroatien behaupten, dass viele Frauen, die Vergewaltigung und anderen Formen der sexuellen Gewalt ausgesetzt sind, von der Vorstellung der Klageerhebung aus Angst vor sozialem Stigma Abstand nehmen oder weil sie das Gefühl haben, dass die Polizei, die Gesundheits- und Justizbehörden keine ausreichende Erfahrung im Umgang mit derartigen Fällen haben. Diese NGOs kritisieren außerdem einige Gerichte für zu milde Urteile.[xxxiii] Das Problem der unzureichenden Kapazitäten in den Institutionen und Organisationen, die für den Schutz und die Förderung von Geschlechtergleichstellung verantwortlich zeichnen, sollte als wichtiges Hindernis bei der ernsthaften Umsetzung des Ziels der gleichen Entlohnung von Männern und Frauen angesehen werden. Es gibt keine systematischen, umfassenden Schulungsprogramme, um eine angemessene praktische Umsetzung der theoretischen Konzepte durch die entsprechende öffentliche Verwaltung sicherzustellen. Eine Analyse von 120 Tarifverträgen auf dem kroatischen Arbeitsmarkt hat beispielsweise ergeben, dass weniger als 10% der analysierten Verträge auf das Prinzip der gleichen Entlohnung von Männern und Frauen Bezug nehmen.[xxxiv] Darüber hinaus haben fast alle die Vorschriften zur gleichen Entlohnung lediglich aus dem Arbeitsgesetz kopiert. Weniger als 2% der analysierten Verträge enthielten spezielle Maßnahmen zur Geschlechtergleichstellung, aber kein Vertrag bezog sich auf das Problem der ungleichen Entlohnung.

In einem Interview für den Länderbericht haben Funktionäre des Bundes unabhängiger Gewerkschaften in Kroatien (UATUC) bestätigt, dass das Problem der Geschlechterungleichheit selten Thema bei Tarifverhandlungen, an denen ihre Mitglieder beteiligt sind, sei. Insgesamt gesagt, sind die politischen Entwicklungen in beiden Ländern sehr widersprüchlich: Einerseits gibt es eine formale Anerkennung der sehr fortschrittlichen Politiken, rechtlichen Veränderungen und Projekte, die Auswirkungen auf die Gesetze und Institutionen haben sollten. Andererseits münden diese Aktivitäten in Aktionspläne, Berichte bzw. Schlussfolgerungen, die dann nicht umgesetzt werden; somit bewirken sie keinen echten Wandel.

Überbrückung der mangelhaften Befolgung von EU-Normen und Politiken im Bereich Geschlechtergleichstellung?

In den letzten fünfzehn Jahren haben Kroatien und Mazedonien erhebliche Fortschritte bei der Verabschiedung neuer Gesetze und Politiken zur Gewährleistung von mehr Geschlechtergleichstellung in verschiedenen gesellschaftlichen Bereichen gemacht. Dennoch ist es an der kroatischen und mazedonischen politischen Führung zu beweisen, dass sie die Forderungen von EU- und Frauenorganisationen nach Geschlechtergleichstellung  und demokratischen Institutionen respektieren. Die Umsetzung der verabschiedeten Gesetze in Kroatien und Mazedonien verläuft schleppend und uneinheitlich, was eines der Hauptprobleme bei der Analyse der Kohärenz von Herangehensweisen der EU an den westlichen Balkan im Bereich Geschlechtergleichstellung ist. Außerdem trifft hier ‘Geschlechterpolitikmüdigkeit’ in der EU auf ‘Beitrittsmüdigkeit’ auf dem Balkan, wobei sich dabei Parallelen zu ähnlichen Entwicklungen in anderen MOE-Staaten[xxxv] und einigen älteren Mitgliedstaaten ziehen lassen.[xxxvi]

Die politischen Eliten in der Region geben sehr oft mündliche Zusagen zum EU-Beitritt ab, um weiter ihren gewohnten Gang zu gehen. Die mangelhafte Umsetzung hat direkt mit einem fehlenden Bewusstsein für die Gesetze und deren Geltendmachung zu tun, sowohl auf Seiten der Pflichtenträger als auch auf Seiten der Rechteinhaber. Die mangelhafte Umsetzung ist auch symptomatisch für tief verwurzelte, negative Einstellungen und Geschlechterstereotypen, die sich durch Rechtsvorschriften alleine nicht entwurzeln lassen. Der Mangel an von unten angestrengten Klagen, die fehlende Unterstützung durch die Regierungen, die schwachen Gleichstellungsorgane sowie Defizite in der Justiz – diese Unzulänglichkeiten haben dazu geführt, dass viele der verabschiedeten Rechtsvorschriften nur auf dem Papier bestehen. Das öffentliche Nichtbeachten von Geschlechterthemen in Kroatien und Mazedonien während der Übergangszeit kann als ein Element angesehen werden, das das vormalige, kommunistische System fortschreibt. Auch damals wurde Geschlechtergleichstellung als wichtiges Thema propagiert; in der Praxis wurde es aber vernachlässigt oder anderen Politikbereichen, die als dringender erachtet wurden, untergeordnet.

Während die mangelhafte Umsetzung vor allem der fehlenden guten Regierungsführung auf dem westlichen Balkan zugeschrieben werden kann, ist das Wesen der EU-Strategie selbst irreführend, da es nicht zwischen “Gleichheit der Rechte” und “Gleichheit der Ergebnisse” unterscheidet: Die Tatsache, dass Frauen und Männer gleiche Rechte haben, bedeutet nicht, dass sie die gleichen Ergebnisse erzielen. Die Gleichstellungspolitik der EU ist auf die Grenzen des liberalen Individualismus beschränkt und unternimmt wenig, um die weiteren strukturellen Aspekte von Geschlechterungleichheit in den unterschiedlichen Bereichen des sozialen, wirtschaftlichen und politischen Lebens anzugehen. Insbesondere die soziale Dimension der permanenten Veränderungen in den Kandidatenländern muss von der EU und den nationalen politischen Akteuren, einschließlich der Frauenbewegung, mehr beachtet werden. Viele Frauen in den westlichen Balkanstaaten wären besser bedient, wenn ein Schwerpunkt auf angemessenes Wohnen, anständige Arbeitsbedingungen, Gesundheitsfürsorge, Kinderbetreuung und Altenpflege gelegt werden würde. Für Frauen, deren Leben von Klassen- oder ethnischen Unterschieden geprägt ist, verkommen geschlechterneutrale Politiken zu unwichtigen oder gar bedeutungslosen Symbolen. Während die EU und andere internationale Akteure allgemeine Normen und Maßnahmen im Bereich Geschlechtergleichstellung anbieten und den grundlegenden Rahmen dafür bereitstellen, sollten Geschlechterpolitiken und -maßnahmen häufiger an spezifische, lokale Probleme angepasst werden. Die Rechtsstaatlichkeit und Offenheit der Eliten für potentiell benachteiligte Gruppen, wie Frauen, sind eine wesentliche Voraussetzung für die Wirksamkeit der gewährten Gleichstellungsrechte. Dennoch bedeuten rechtliche Garantien für Geschlechtergleichstellung nicht automatisch, dass diese Rechte auch in der Praxis funktionieren. Formale Demokratien wie Kroatien und Mazedonien lassen sich nicht notwendigerweise mit effektiven Demokratien gleichsetzen, in denen die Menschen nicht mit sozialen oder rechtlichen Hindernissen zu kämpfen haben, die sie davon abhalten, ihre Rechte auszuüben. Unter einer Oberfläche rechtlicher Garantien gibt es informelle, soziale Mechanismen, die Frauen daran hindern, ihre Gleichstellungsrechte effektiv wahrzunehmen. Zu den abträglichsten Mechanismen, die die Wirksamkeit von verliehenen Rechten in Kroatien und Mazedonien einschränken, zählen politische und administrative Korruption sowie politischer Fanatismus, da diese den Grundprinzipien der Menschenrechte und Demokratie entgegenwirken. Einerseits missachten korrupte Eliten die Rechtsstaatlichkeit und effektive Umsetzung; andererseits unterläuft politischer Fanatismus das aufrichtige Bekenntnis zum Prinzip der Rechtsgleichheit. Ob eine Demokratie effektiv funktioniert oder nicht, ergibt sich nicht automatisch aus der Institutionalisierung von Rechten. Es hängt von den Merkmalen der politischen Eliten und Bürokraten einer Gesellschaft ab - von ihrer Sensibilität für die Rechte der Menschen und ihrer Offenheit für benachteiligte Gruppen, unter denen die Frauen die potentiell größte Gruppe bilden, nämlich mindestens die Hälfte der Bevölkerung in einer jeden Gesellschaft. In Kroatien und Mazedonien muss es zunächst weitere institutionelle Veränderungen in der Rechtsordnung und politischen Kultur geben, bevor es möglich ist, die unzureichende Einhaltung der Gleichstellungsnormen und –politiken der EU hinter sich zu lassen und zu bewältigen. Um wirkliche Gleichstellung zu erreichen, ist es nötig, zusätzliche Anstrengungen zu unternehmen; um gleiche wirtschaftliche Unabhängigkeit und gleichen Wohlstand zwischen Männern und Frauen zu erzielen; um ein Gleichgewicht zwischen Arbeit und Privatleben herzustellen; um eine gleichberechtigte Vertretung in Entscheidungsgremien zu fördern; um geschlechtsspezifische Gewalt und Menschenhandel zu beseitigen; und um Geschlechterstereotypen in unterschiedlichen gesellschaftlichen Bereichen aus der Welt zu schaffen.